全镇域整体推进的城乡融合典型:松江小昆山

交大城市治理研究

2008年松江小昆山镇获审批列入第二批全国发展改革小城镇试点镇,同时也是上海首批小城镇改革试点镇之一。近年来,小昆山镇率先开展了全镇域整体土地整治,通过全镇域宅基地的统一规划,实现全镇域农民统一集中居住,促进城乡融合。小昆山镇现已被列为松江的8个新市镇之一,宜居新市镇形象日益凸显。


2008年松江小昆山镇获审批列入第二批全国发展改革小城镇试点镇,同时也是上海首批小城镇改革试点镇之一。近年来,小昆山镇率先开展了全镇域整体土地整治,通过全镇域宅基地的统一规划,实现全镇域农民统一集中居住,促进城乡融合。小昆山镇现已被列为松江的8个新市镇之一,宜居新市镇形象日益凸显。


小昆山镇位于上海市西南、松江中心城区西北,“九峰”西端、“三柳”东岸,东至油墩港河,南至沪杭铁路、斜塘港河,西至斜塘港河、青浦区,北至余山镇。小昆山地区素有江南鱼米之乡的美称,山水相济,地沃土丰,区位优越,交通便利。距松江区中心约4千米,距松江新城约7千米,道路四通八达。上海绕城高速公路和嘉金高速公路,纵贯全镇南北;沪杭高速公路横卧全镇东西;另外,还有沪杭铁路在镇域南部穿镇而过。


项目所在地属于北亚热带季风性气候,温和湿润,四季分明,年均气温15.7℃,年均降水量1143毫米。境内水网密布,水量充足,主要河流和湖泊有长江河口段、黄浦江、吴淞江苏州河等。江海冲积作用强烈,冲积土分布广泛。项目区属平原地貌,土壤以渍潜型和淋溶——淀积型的水成和半水成系列土壤为主,土层较厚,质地适中,耕性较好,有利于农业生产。



同时,小昆山镇是上海重要的历史人文古镇,是松江西部重要的物流产业基地,是具有山水特色环境的生态宜居城镇。小昆山镇以绕城高速为界,分为东西两部分,西部区域由小昆山镇政府管辖,东部由松江高科技园区管辖。小昆山镇政府下辖泾德村、港丰村、大港村、陆家埭村、周家浜村、汤村村、永丰村和荡湾村8个村和9个居委会。2013年,小昆山镇常住人口5.2万人,本镇户籍人口1.9万人。


按照2013年底的土地利用现状,小昆山镇(含东部科技园区)的土地总面积为47.8平方千米。其中,农用地面积为23.9平方千米,占比近50%;耕地面积为19.16平方千米;建设用地面积为20.1平方千米,占到全镇土地总面积的42%;工业仓储用地面积为8.3平方千米,农村居民点面积为3.3平方千米;未利用地面积为3.8平方千米,占土地总面积的8%。总体来看,小昆山镇面临建设用地占比较高、内部结构不合理、宅基地布局分散、集中建设区外工业用地效率较低等问题。结合经济社会发展情况来看,西部小昆山镇政府管辖区域整体工农业总产值、财政收入、农民人均分配收入等经济指标居全区中下等,综合经济实力较弱。农民居住环境较差,产业结构尚不够合理,企业总体质量和效益还不高,亩均纳税水平较低,节能减排压力较大。发展遇到空间瓶颈,产业结构亟须优化升级。与此同时,服务功能局限,公共基础设施有待完善。

全镇域土地整治与小城镇城乡融合发

2008年以来,小昆山镇以土地增减挂钩规划、建设用地减量化、污染企业清拆等为抓手,通过对镇域范围内的宅基地拆迁、企业动搬迁,项目拆旧区腾出土地整理复垦,建新区腾出土地用于安置房、配套设施建设及土地出让等一系列政策与项目,推进小昆山的城乡融合发展。



2010年,小昆山组织编制了该镇的第一个城乡建设用地增减挂钩规划,涉及总拆旧面积为135.77公顷,其中宅基地为100.37公顷,工矿仓储用地为18.55公顷;拆旧地块共涉及搬迁农户2270户。建新地块挂钩置换建设用地指标为88.16公顷,挂钩周转耕地指标为77.05公顷。2016年,依据《上海市松江区小昆山镇郊野单元规划(2014-2020年)》,小昆山启动了第二个增减挂钩项目,涉及拆旧地块57.2公顷,其中工矿仓储用地22.67公顷,农村宅基地34.05公顷,涉及农户1068户。至此,小昆山全镇几乎所有的农村宅基地都纳入了城乡建设用地增减挂钩范畴,并与镇内低效工业用地、农用地一并开展全域土地综合整治,从而形成了全镇域总体推进的土地整治格局。


通过实施建设用地减量化、土地增减挂钩规划、污染企业清拆等政策,动搬迁民宅、企业,腾出建设用地,整理复垦农田。在发展改革试点项目区内,涉及动搬迁民宅3317户,企业动搬迁285家。目前,累计动搬迁民宅3340户(包括分户),企业217家,共计89万平方米,腾出建设用地2303亩,土地增减挂钩规划预借建设用地指标2305亩已经全部归还,结余占补平衡指标501.43亩。同时,投资约6.3亿元整理复垦土地1798.9亩及连接原有基本农田,建成区域规划总面积为24300亩、核心区域为16800亩的现代农业园区,通过实施高水平万亩良田建设和“农林水”三年行动计划,已建成林带面积2430亩,水域面积900亩。


城乡融合就是城市与乡村两者相互取长补短,城市要变得更生态、更绿色、更宜居,乡村应该在基础硬件上加大投入,应该更清洁、更便利、更环保。小昆山通过实行全镇域综合整治,有效推进了城乡融合发展。自2012年建设至今,小昆山镇已先后投入约60亿元,进行集镇基础设施、居民住宅、配套设施等建设。目前,以文翔路为轴线的集镇中心区域初具规模:建成占地606亩共计80余万平方米的3个安置小区,安置住宅面积约66万平方米,房屋6391套;沿文翔路布局的社区文化中心、卫生服务中心、敬老院、成人学校等4万余平方米的配套设施建成并投入使用,并且建设了4个平均1000平方米左右的市民生活服务中心,第一个中心已经于2017年9月投入试运营。集镇内文翔路、平原街等主干道进行了拓宽和延伸,新建了中昆路、玉昆路等道路,小昆山镇内“四横三纵”道路网基本形成。建成了城中有乡,乡中有城,城市像乡村一样美,乡村像城市一样便利的新型小城镇。



农民市民化,简单地从字面上看,就是农民转变为市民,户籍上的“农业口”转变为“非农业户口”,简称“农转非”。农民市民化与城镇化的关系密不可分。城镇化是人的城镇化。城镇化最重要的特征之一就是农村人口向城镇迁移和聚集。因此,从更深刻的意义上说,农民市民化意味着让更多的人进入更高水平、更具现代文明的生产方式和生活方式中来。农民市民化的真正目的是要提高农民的生活水平,提高农民的社会福利水平。


百姓的生产、生活方式发生改变,村落变为社区,农民变为居民。项目区内,通过两批增减挂钩项目的实施以及建设用地减量化的不断推进,涉及动搬迁居民3338户。这些农户不仅实现了城镇集中居住,而且通过拆除旧房,等面积比例置换新房,还获得了城镇资产。当前小昆山镇的房价已近2万元/平方米,农民的财产权利有了显著的提高。同时,搬进新的居住小区,农民可享受便捷的基础设施和公共服务设施。


相应的社会治理模式发生转变,由村委会全面负责农民的社会福利、生产生活安排管理等事务为主的治理模式,转变为居委会协调治理,居民自治为主的社区治理模式。农民的生产生活方式也发生变化,原有的村落变为社区,农民变为居民,实现了农民市民化,相应的社会治理模式,也由村委会全面负责农民的社会福利、生产生活安排管理等事务为主转变为居委会协调治理、居民自治为主的社区治理模式。


土地整治与城乡产业结构优化

按照小昆山镇郊野单元规划,小昆山镇在规划近期实现集建区外建设用地减量156.83公顷(含已实施未验收第一批增减挂钩相关内容),其中工业用地减量39.13公顷,宅基地减量100.37公顷,其他建设用地减量17.33公顷。规划期内,也即2020年之前,将实现集建区外建设用地减量192.97公顷,其中工业用地减量41.22公顷,宅基地减量134.42公顷,其他建设用地减量17.33公顷。随着建设用地减量化工作的开展,不断淘汰低效、高耗能、污染严重的企业,有效地调整了产业结构,使小昆山镇的经济持续稳定增长。除了腾退“高能耗、高污染、高危险、高资源、低效益”(“四高一低”)工业企业之外,小昆山镇还设定了集镇区、工业区、农业区“三区联动”的总体发展布局。同时,使产城融合更趋紧密,中心镇区内房地产、商业、服务业等产业布局完备。


通过土地整治,激活了小昆山镇人文历史、农林水和山地等独特的资源优势,促进了小昆山镇旅游产业发展,引导全镇由工业为主向第三产业为主转型。目前,小昆山镇依靠良好的农业生态环境,开设了“荡湾里”“西部渔村”等农家乐和休闲垂钓区,并规划了9个布局在万亩良田范围内的休闲旅游点,吸引了许多城市人前来旅游观光,休养身心。在减量化工作推进的过程中,考虑保留具有文化特色的建筑进行乡镇旅游布点,并保留一部分建设用地作为民宿以及相关的旅游配套设施。同时加快绿色通道和郊野公园的规划实施,严格保护地域生物多样性,维护水土安全,提高生态和社会效益,推动生态宜居的小昆山镇建设。据镇农办介绍,目前正在加快推进“松江区小昆山镇农林水三年行动计划”示范镇的创建,合理利用丰富的水资源,发展特色水产养殖,持续优化小昆山镇的产业结构。


土地整治与农民增收就业

目前,小昆山镇积极探索在推进减量化工作的同时不断转变发展方式,通过集体经济组织经营管理集体部分出让土地,大力发展家庭农场及相关旅游产业使农民增收,保障农民的住房与就业,建设宜居特色小镇。


1.成立集体资产公司


在推进减量化工作的同时,为了使更多的农民获利,小昆山镇成立了集体资产公司。根据村民所拥有的土地面积、劳力、农龄发放一定的股份。小昆山镇通过集体资产公司收购淘汰的企业、出租土地、引进新项目,同时新建的沿街商铺也都由资产公司进行统一的经营管理,并将所获得的盈利作为红利发放给镇内老百姓。各村减量化后结余的资金也可以存放在集体资产公司,以获得一定的利息。


2.经营家庭农场


通过减量化工作的推进,小昆山镇镇域内现已形成产业区、集镇区、农业园区三区联动的总体格局。农业园区内3900多亩地由25个家庭农场进行经营管理。小昆山镇结合该镇实际制定了《小昆山镇家庭农场考核实施细则》(松昆府[2016]5号),以进一步推进小昆山镇都市现代农业的发展,促进农业生态环境的改善,使对家庭农场的考核更科学、更规范。小昆山镇现已成立农业发展公司,并收编了原先的生产队长,由其经营管理的家庭农场共计1000多亩。通过建立农业设施综合站,为农户提供相应的机械化配套设施,实现机械化的现代农业生产。小昆山镇现每户农民年均农产品收入有六七万元,加上政府农业补贴每年可获得约12万元的收入。减量化工作促进了家庭农场的发展,使得农民的收入在一年只种一季农产品的情况下增加了几倍。



3.保障当地居民多元就业


保障群众利益不受损失,切实维护社会稳定。小昆山镇一方面对“198”区域中质量较好、符合产业发展导向的企业,加以积极引导,将其安置在工业园区中,吸引当地劳动力就业;另一方面,企业清拆减量而失去岗位的村民,可在镇产业园区和保洁、绿化养护、物业服务等公益岗位实现再就业,有效保障当地居民的多元化就业。


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本文观点来自

《上海大都市土地整治》


【内容简介】

本书系统分析了以上海为代表的大都市土地整治内涵与实施工具。从规划统筹、郊野公园建设、低效工业用地减量化、农村居民点整治、多功能农用地整治及市地整治六个方面出发,剖析其多规融合、多策并举、技术集成、理念更新等显著特色,全面阐述了上海大都市区土地整治的创新与实践,并就大都市土地整治的未来发展趋势加以展望评述,可为其他大都市城乡融合发展提供实践经验借鉴。

本书可供土地管理、土地整治相关领域的理论研究者以及相关实务工作者参考阅读。


【作者简介】

上海交通大学中国城市治理研究院(China Institute for Urban Governance,CIUG)是在上海市人民政府支持下,由上海交通大学和上海市人民政府发展研究中心合作建设的研究机构,其目标是建成国际一流中国特色新型智库、优秀人才汇聚培养基地和高端国际交流合作平台。中国城市治理研究院依托上海交通大学文理医工农多学科优势,充分整合上海市与国内外各方面优势资源,创新组织形式,改革管理方式,着力构建强强联合、优势互补、深度融合、多学科交叉和协同创新的试验区与开放式平台。


上海市建设用地和土地整理事务中心,隶属于上海市规划和自然资源局,于1985年成立。2010年,中心增加了土地整治职能,主要负责全市土地整治和征地事务相关技术性、事务性工作,包括市级土地整治规划编制实施、区级整治规划和郊野单元规划的指导、市级财政投资土地整治示范项目推进、郊野公园建设指导、低效建设用地整治复垦、高标准农田建设监管、土地整治技术标准的制定等工作。近年来,中心坚持创新引领,依托“自然资源部大都市区国土生态修复与治理工程技术创新中心”,开展“土地整治+”、土地整治生态修复系列创新实践,不断丰富土地整治内涵,拓展土地整治外延,持续强化自然资源对经济社会全面协调可持续发展的支持能力,促进乡村振兴和城乡融合发展。


《上海大都市土地整治》

作者:上海交通大学中国城市治理研究院

ISBN:9787313204592

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上海交通大学出版社

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